关于全市社区建设、社会救助和养老等民政重点工作情况的调研报告
市人大常委会社会建设工委
（2020年8月）
7月28日至31日，社会建设工委在 **副主任的带领下，采取听取市民政局、市发改委等13个市级部门和**市15个部门汇报，与参会的单位负责人、群众代表、驻社区单位代表、人大代表、乡镇（街办）负责人、居委会负责人、社区工作人员座谈，到市区及兴平市的社区服务中心（站）、老年人服务中心、日间照料中心、社会救助工作站等13个项目实地查看的方式对我市社区建设、社会救助和养老等民政重点工作进行了调研。现将调研的情况报告如下：
（一）
我市在社区建设、社会救助和养老等民政重点工作中的主要成效有：
一、坚持把不断完善城乡社区治理体系作为加强基层政权建设、创新社会治理、建设和谐社会的一项基础性工作，积极探索能充分发挥社区功能作用的工作方式、方法或模式。目前，全市共有城镇社区250个，城镇社区“两委”干部1974人，专职工作人员566人，成立各类志愿者组织2740个（备案32个），建设各类福利服务设施1251个。社区按照这些工作职能和范围，在做好日常工作，服务居民生活需求的同时，还超负荷地成为各级政府或有关部门行政执法工作的延伸，特别是在新冠疫情防控工作中起到了无可替代的作用，为阻断病毒传播承接了大量具体而又繁重的工作任务，并在这一过程中，广大社区工作者通过日以继夜的辛勤努力，进一步拉近了社区与居民之间的关系，增强了居民对社区的参与感、认同感、归属感。**区提出的党建引领、诉源治理、多元解纷“三三制工作法”社区治理模式逐渐成为“枫桥经验”的城市版，辖区内的芙蓉社区的工作还获得了中组部、省疫情防控领导小组、省政法委、省民政厅的肯定。**区滨河社区总结的党群同心、平台同建、服务同享的“三同工作法”社区治理经验，以“一格四员”运作模式实现了服务群众“零公里”目标，成功入选民政部公布的100个优秀社区工作法。
二、坚持把社会救助作为社会保障体系中最基本的“兜底线”，切实保障困难群体的最低生活需求。2018年以来，全市共向农村低保对象46727户133191人、城市低保对象8334户15174人发放城乡低保金14.12亿元，向农村特困供养对象4822户4872人、城市特困供养对象195户196人发放特困供养金1.39亿元，向13.9万人（次）各类困难群众发放临时救助金1.12亿元，向3872人（次）流浪乞讨人员发放专项救助金1719万元，向82820名困难残疾人、33250名重度残疾人发放“两项补贴”1.8亿元，为863名残疾人落实了临时救助政策，对尚未脱贫的2185名贫困老年人全部纳入兜底保障范围，落实低保或五保政策。在疫情期间，还及时启动价格临时补贴制度，将城乡低保、特困等群众的价格临时补贴由原来的30元/人/月提高至60元/人/月，共发放价格临时补贴资金7200万元。
三、坚持把居家养老、医养结合作为改善和保障民生的重点工作之一，使老年人多样化多层次健康养老需求初步得到满足。一方面在政府指导下，积极探索并形成了以****医院、****医院为龙头的“医中有养、养中有医、医养协作”的新模式，较好地满足了老年人生活照料、精神心理、文化娱乐等方面的服务需求，另一方面又重视提供老年医疗、健康咨询、健康检查、疾病诊治和护理、大病康复以及临终关怀等服务项目，从而，使全市65岁以上老年人健康管理率达到72%以上，120家农村互助幸福院被评为省级优秀养老机构，****中心被评为全省五星级养老机构，还被国家市场监管总局标准委员会评为 **省唯一一家社会管理与公共服务标准化试点项目。**日间照料中心在提供生活服务、娱乐健身等十多项服务功能的同时还开设了康复理疗、信息管理等8个功能室，参与日常活动的老年人有300余名，基本上满足了周边老人居家养老和日间照料需求。
（二）
尽管我市在这三个方面的民政重点工作中做了不少的事情，进行了一些富有成效的探索，取得了较好的社会效应。但是，用人民群众日益增长的对美好生活需要和中、省、市早已出台的一系列政策标准来审视和衡量，还存在一些明显的“短板”和“弱项”。具体表现在：
一是社区综合服务用房严重不足。自2010年8月26日中共中央办公厅、国务院办公厅，到2012年5月29日中共 **省委办公厅、 **省人民政府办公厅，再到2012年9月29日、2015年1月13日、2019年3月29日中共 市委、 市人民政府分别在《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》中明确规定：“按照每百户居民拥有不低于30平方米标准，以新建、改造、购买、项目配套和整合共享等形式，推进城乡社区综合服务设施标准化建设。”“建立各级住建（规划、建设）部门和民政部门会商联动机制，由住建部门监督房地产开发建设单位按照上述标准为新建或改建住宅小区无偿提供社区办公服务用房和公益性服务设施，确保移交到位。”但是，在实际工作中由于两个部门的会商联动机制没有形成，导致社区综合服务用房存在种种问题。从秦都区检察院对辖区9个新建的住宅小区社区综合服务用房检查看，社区办公用房应建未建2个，建后未移交2个，建后未按规定足额移交2个，建后挪作他用1个，未按期交工1个，仅有1家按规定交付使用。规划应建公厕5个，实际建成3个，还有2个没有建设，且建成的公厕当中，有的规划公厕用地145平方米，实际建设36平方米，且被当作商业门面内部厕所使用；有的规划公厕用地251.5平米，实际建设39.57平方米，两者面积相差6倍。与此同时， 市城市建设档案管理混乱，资料堆积如山、一片狼藉，使**区检察院对住宅小区社区综合服务用房无偿移交的调查取证工作量增大（详见附件图）。2018年7月市人大常委会印发的《关于法治政府建设工作情况的审议意见》中针对解决社区办公用房问题提出了“要切实解决好新建小区社区办公用房未移交给社区使用，基层政府、部门、镇办将自己包括行政执法在内的一些事项层层下压给社区等关系群众切身利益实际问题”的要求至今未引起重视并从根本上得到解决。
二是社区减负增效工作效果不佳。目前，部分基层政府、部门、街道办将自身职能范围的事项转嫁给社区，将法定的居民自治组织变成政府的延伸，让社区成为各级党委、政府及其部门工作的承受层、操作层和落实层，无暇顾及社区自身的事务，社区减负成为一句“口号”，形成“上面千根线，下面一根针”、“社区是个筐，什么都往里面装”的现象。再加上社区工作人员的薪资待遇标准偏低且发放渠道不同，同在一个社区工作却是四类薪酬待遇，再加上职务晋升通道狭窄，留不住高素质的专业人才，导致“社区成为挂牌单位，牌子底下没人”的现象比较普遍。另外，由于社区信息化建设缺乏统一规划、管理和协调，相关职能部门都是从自己的工作角度出发，开发建设自己的信息资源系统，且封闭管理和运作，不能实现信息资源共享，同样的一批居民基本情况，在不同的部门所建的系统中多次出现，全市智慧社区建设仅在**街道办和渭城区试点开展。如，**社区11名工作人员服务对象2589户、6814人，分散居住在19个小区，居民有什么事情都是通过微信群或者电话来解决，智能化服务手段还没有真正运用到社区建设之中。
三是社会救助精准施惠能力不强。由于社会救助涉及到民政、教育、卫生、司法、工会、劳动等多个职能部门，救助项目至少在16种以上，含金量高的惠民新规定、新政策、新项目不断出台，但都碎片化地分散在这十几个单位和部门，导致有些职能部门各行其是，缺乏协同配合，片面认为对困难群体的扶贫帮困是政府民政、工会、残联等少数部门的事，缺乏主动参与的意识。再加上政策宣传力度不到位，群众遇到困难不知道能不能寻求救助，向谁寻求救助，怎样寻求救助，可以得到什么程度的救助，致使群众应当享有的接受社会救助的权利受到不同程度的损害，救助对象的底数、现状仍然没有从根本上实现由过去的“保了多少就是多少”向“实有多少就保多少”转变。还有市人大常委会2017年12月印发的《关于救灾救济养老工作情况的审议意见》中提出的要解决“市救助管理站承担对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助，但该站驻地偏僻，沿途路标少而不明显，周边基础设施配套不到位，道路长期未硬化，该站又与市未成年人保护中心，两个机构一套人员同时运行，市编制部门至今没有对市未成年人保护中心的机构和人员进行编制批复，对从事这两项救助事业工作人员积极性有所挫伤”的问题仍未解决，尤其是花一点钱就能办得到的道路硬化一事依然如故，搁置未建。
四是居家和社区养老服务试点工作进展缓慢。2019年我市被确定为第四批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，截止8月17日，全市城镇社区老年人日间照料中心覆盖率仅为20.4%，目标任务为100%，尚差79.6%，农村互助幸福院覆盖率为61.7%，目标任务为80%，尚差18.3%，开展医养结合的7家单位仅有床位2210张，还不到目标任务40家医养结合养老机构、护理型床位8000张的1/5、1/3；有的公办敬老院入住率很低，不及总床位数的20%，农村互助幸福院使用率更低，不同程度地造成救助资源浪费；市财政局、民政局联合出台的民办养老机构床位建设补贴、运营资金补贴管理办法落实不到位，养老机构床位建设补贴（目标10000元/张/年）没有实际兑现，与西安、宝鸡等地市补贴标准还差7000元；一些社区日间照料中心日常运营举步维艰，如**日间照料中心每年收入只有3万多元，但每年人员工资、水电费、暖气费、器材维护费等各项支出都在25万元以上，实际每年亏损在20万元左右，全靠企业补贴维持日常工作。
（三）
针对上述短板和弱项，我们提出以下建议和意见：
一、要切实提高政治站位，进一步增强对社区地位和作用的认识，加大社区综合服务用房专项清理力度，为城乡社区顺利开展各项工作提供阵地保障。要认真学习《习近平治国理政》关于社会建设的有关重要论述和习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，用具体行动来落实“要推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”的要求，充分认识社区是国家治理体系的重要组成部分和基础地位，是创新社会治理方式的载体和抓手，也是服务群众最后一米乃至零距离、无缝对接的第一线，社会救助和养老工作更是事关人民群众切身利益的操心事、烦心事、揪心事。因此，在推进这项工作中，要时时处处坚持人民至上、生命至上的要求，牢固树立以人民为中心的发展思想，不断完善公共服务体系，推动公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向困难群体倾斜，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。为此，市政府及相关职能部门要把社会建设作为“十四五”规划的重中之重，着力抓住人民群众最关心最直接最现实的利益分配问题，坚持目标导向、问题意识和底线思维，通过各种途径征集和了解人民群众、社会各方面的意见和要求、批评和建议，以民政重点项目建设为抓手，把社区覆盖率扩面和功能完善、社会救助和养老等方面工作全部列进去，并在拿出搞经济发展的劲头、精力和投入来抓社会建设领域的短板和弱项提升工作中，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，尽快把短板补起来，让弱项变强项，使之与经济发展和社会事业中其他方面的工作水平基本相当，步调协同。在这方面，要有针对性地把长期没有解决的社区综合服务用房无法移交专项清理问题放到正在开展的赵正永严重违规违纪案以案促改工作、领导干部违规插手干预工程建设和矿产开发突出问题专项整治、土地领域突出问题专项治理以及文明城市创建复查的大背景下来抓紧抓实抓出成效，像中央、省上抓秦岭违建工作一样抓好社区综合服务用房专项清理工作，汲取秦岭违建教训，举一隅而三反，主动借鉴和推广秦都区检察院采取公益诉讼的方式对社区综合服务用房进行清理的做法，迅速成立由监察委、检察院、自然资源、住建、民政等部门组成的专项清理工作班子，对市县两级住宅小区开发项目中的综合服务用房从规划图纸入手，逐小区进行清理，对不按规划建设的、改变用途的、不按规定移交的开发建设单位依法查处，坚决做到应无偿移交的必须无偿移交给社区使用，并主动督促办理产权移交手续。对老旧小区社区办公和服务用房面积未达标的，要通过新建、改扩建、购买、划拨、租赁、调剂等方式予以解决。
二、要加强社区自身建设，认真落实“基层减负年”各项要求，努力使社区的功能得到不断拓展，作用得到充分发挥。要进一步明确社区建设的发展目标和努力方向，有针对性地解决不同社会群体的思想认识问题，切实增强居民的归属感和满意度，使社区成为每个居民能够留得住乡愁的美好新家园。要扎实落实保基层运转工作，将社区基础设施建设、社区服务经费、社区工作经费及干部工资列入预算，并足额兑现，确保社区居委会的办公条件得到明显改善，保证社区专职工作人员的工资和养老、医疗及福利待遇不低于机关事业单位同类人员水平；健全社区干部选人用人、教育培训和考核激励等机制，通过向社会公开招聘、民主选举、现有社区工作者转型发展等方式，多渠道配备和使用社会工作专业人才，逐步扩大社会工作专业人才在社区管理与服务人员中的比例。要严格按照省委印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为奋力谱写 **新时代追赶超越新篇章提供坚强作风保证的通知》中提出的“建立完善基层权责清单，及时纠正以‘属地管理’名义层层‘甩锅’、责任下移等问题，巩固对城乡社区挂牌过多清理规范成果”要求，合理界定基层政府、职能部门和社区组织在社区管理与服务中的职能和责任，实行社区公共事务分类管理，探索建立部门工作进社区准入制度；部门工作进社区，要按“权随责走、费随事转”的原则，明确补贴种类、标准和运行方式，并实行购买服务，真正做到为社区“减负增效”。要按照“社区吹哨、部门报到”的要求，使辖区单位都能本着共驻共建、资源共享的原则，积极支持、配合社区居委会开展工作，面向社区开放资源，社区也要做好对辖区单位的社会化服务，为辖区单位剥离社会职能、深化改革提供良好的社会环境。要从市级层面统一研发社区数字化信息系统，建立健全信息采集、数据维护、系统安全等运行管理规范，有效整合各类信息资源，实现数据一次收集、资源多方共享和区、街镇、社区、居民四级联网，建成以服务居民为宗旨、提供多种信息服务的新型社区服务平台，为早日实现“智慧型社区建设”目标奠定基础。
三、要按照民生保障精准化、精细化的要求，真正做到让困难群众得到更多的实惠和帮助，实现社会救助托底、兜底、不漏底。要不断强化现有政策的落地普及，持续拓宽政策的知晓度，提高社会救助工作的透明度，使各项救助政策领导干部熟知、工作人员精通、广大群众了解，全面提升社会救助制度政策的普及率，使全社会更加关心支持参与社会救助工作。要加快落实家庭经济状况核对机制，可以通过向社会购买服务的方式增强核对的效率和专业能力，保证社会救助的精准、公正，做到救助对象有关家庭信息在各个救助项目之间共享共用，最大限度节约服务资源，变被动申报为主动救助，实现各类救助之间无缝衔接，让救助更精准、更智慧、更公正，切实发挥社会救助工作的道义担当功能，坚决防止救助缺位，使弱者更弱、失望无助，避免重复救助、过度救助。要在进一步调整财政支出结构，加大对社会救助工作的财政资金投入力度，保证涉及到社会救助方面的民政资金及时、足额到位的基础上，充分发挥政府在社会救助组织、管理、监督和财政投入等方面的主体作用，强化对社会救助资金的监督，建立专项救助基金，统一管理，据实核拨，定期结算，专款专用，确保社会救助资金不被挤占、挪用。要着力解决市救助管理站与市未成年人保护中心门前道路硬化、指示牌设立、周边环境改造、机构升格和增加人员编制问题，不要让这些能办到办好的具体的小事使社会救助这件积德的善事没有完全办好，被人诟病，受到差评。
四、要加大资金投入扶持力度，着力构建与全市经济社会发展水平相适应的养老服务体系。要从我市老龄化率由2017年的17.39%，增加到2020年18.94%，短短三年时间就提高了1.55%呈增长趋势，而老龄事业和产业却发展滞后，急需补强的这个“一快一慢”的弱项下手，以追赶超越的劲头对位先进目标，主动围绕积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展这一重大课题，把应对老龄化提上重要议事日程。要尽快组织开展对相关职能部门、县市区贯彻落实国务院及省市政府关于推进医养结合工作的土地使用、财政补贴等养老优惠政策的督查检查，特别是要严格按标准落实好民办养老机构运营资金补贴，进一步提高养老床位建设补贴，切实解决政策实际执行过程出现的种种阻力和问题，以有效的政策执行力为社会资本畅通无阻地进入老龄产业破题开路，以老龄事业的大发展应对人口老龄化，引领和推动老龄事业和产业的大发展。要大力推进老龄事业和产业的供给侧结构改革，在主动培养和引进高层次的管理人才和专业化的护理人才的同时，市域内的各大高校和职业技术培训学校要加快培养医疗护理人员，提升从业技能，以高质量的服务技能和水平，实现高质量的发展，努力将我市老龄产业发展相对落后的劣势转变成高起点发展老龄事业和产业的后发优势，把养老产业培育成新的现代服务业中的优势产业。要重点聚焦城乡失能老年人迫切的医疗护理需求，积极在全市范围内开展“失能老年人的综合评估和健康服务试点工作”，出台涵盖老年人能力情况和常见疾病罹患情况的护理需求评估标准，并严格按照评估标准有效开展老年护理需求评估工作，依评估结果制定个性化护理方案，依老人需要上门提供护理服务，尽可能满足失能老人的护理需求,减轻失能老人家庭成员、特别是子女的照料负担。要借鉴西安市“饭大爷”老年助餐新模式，对新建和现有城市社区日间照料中心集中研究分析，分类、分片施策，同步开展多元化社区居家养老服务，解决老年人就近养老问题。要严格落实《 市加快推进老龄事业发展和养老服务体系建设的实施意见》中关于加强居家社区养老服务设施建设的规定，结合我市大多数老年人选择居家养老方式并居住在老旧小区的实际，继续加快推进旧楼加装电梯惠民工程，让更多老年人轻松出行。要充分发挥乡贤和老年人组织在配置救助资源、教化风气、传承文化、化解纠纷、关爱弱者等方面的长项与优势，使他们有条件参与到共建共治共享的社会治理格局中去。要给老年人文娱活动提供场所和资源，鼓励文化企业、机构多生产面向老年人的文化产品，使他们在老有所养的同时能老有所为、老有所乐、老有所安，实现“莫道桑榆晚，为霞尚满天”晚年价值追求。